中美人工智能发展路径比较与“十五五”规划下的中国方案

人工智能作为新一轮科技革命与产业变革的核心驱动力，正以前所未有的深度与广度重塑全球经济格局、社会结构与权力平衡。在这场关乎国家未来的全球竞赛中，美国与中国作为两大主导力量，其战略选择与路径分野不仅关系各自国运，更将影响未来数十年的国际秩序。中国的“十五五”规划建议明确提出“深入推进数字中国建设”“全面实施‘人工智能+’行动”，这标志着人工智能已被提升至现代化国家治理与高质量发展核心引擎的战略高度。与之形成鲜明对比的是，美国在《美国人工智能行动计划》中，则旗帜鲜明地将人工智能定位为一场必须赢得的“竞赛”，其核心目标是维持“毋庸置疑且不受挑战的全球技术主导地位”。这两种不同的叙事，根植于迥异的政治体制、经济模式与治理哲学。本文旨在通过系统剖析中美两国人工智能发展路径的战略意图、政策工具与实施重点，在深刻的国际比较视野下，阐释中国方案的内在逻辑与时代价值，并为“十五五”时期我国人工智能赋能经济高质量发展的实践路径提供前瞻性思考。

中国的人工智能发展路径深刻体现了“全国一盘棋”的举国体制优势与“以人民为中心”的发展思想。这一路径并非单纯的技术追赶，而是一场旨在将技术革命深度融入国家治理与经济社会发展全局的系统性工程。

2025年8月国务院发布的《关于深入实施“人工智能+”行动的意见》开宗明义，明确根本目标是“加快培育发展新质生产力，使全体人民共享人工智能发展成果”。这一表述清晰地表明，中国发展人工智能的终极价值取向是“普惠”与“共享”，其战略定位是推动“中国式现代化”和“高质量发展”的核心工具。中国期望通过人工智能解决经济社会发展中的现实挑战，如提升政府治理效能、优化公共服务供给、推动产业转型升级以及加强生态环境保护，从而构建一个“科技—产业—社会”良性互动的人工智能赋能型生态。

为稳步推进人工智能战略实现，中国构建了以2027年、2030年、2035年为关键节点的长期目标体系，体现了“分步走”的战略耐心与务实精神。以近期目标为例，到2027年，中国计划在科技创新、产业升级、社会治理、公共服务、生态保护和安全监管六大重点领域实现人工智能的广泛深度融合，并设定了新一代智能终端、智能体应用普及率超过70%的量化指标。这种由点到面、通过重大应用场景牵引技术突破与产业发展的思路，是中国路径的典型特征。在技术路线上，中国呈现出“应用反哺基础”的鲜明特点。 相较于美国在通用大模型上的“规模竞赛”，中国更倾向于利用其在智能制造、生物医药、城市治理等垂直领域积累的庞大、高质量场景数据，来训练和优化行业大模型，并以此经验反馈至通用模型的研发，形成“场景驱动—技术迭代—生态完善”的闭环。

此外，中国的体制优势在于能够通过顶层设计，高效整合分散在政府、企业、高校与科研院所的创新资源，推动人工智能的理论与实践发展。国家新一代人工智能治理专业委员会、国家实验室、人工智能创新应用先导区等构成了一个多层次、网络化的推进体系。在产业生态上，中国形成了“国家队”引领、平台型企业与“专精特新”中小企业协同发展的“梯队式”结构。 华为、百度、阿里等平台型企业扮演着技术扩散器和生态搭建者的角色，而无数中小企业在具体的应用场景中深耕，形成了强大的工程化与商业化能力。在数据层面，“十五五”规划建议强调“健全数据要素基础制度，建设开放共享安全的全国一体化数据市场”，这正是为了实现破解数据孤岛、释放数据价值这一人工智能发展的关键突破。国家通过建设统一的数据基础设施和制定标准规范，旨在将数据这一新型生产要素转化为国家战略资产。同时，在激励创新方面，政府通过“揭榜挂帅”等机制引导社会资本投向关键核心技术领域，形成了战略引领与市场活力相结合的创新格局。

中国在大力推动人工智能应用的同时，也高度重视其可能带来的风险与挑战。“十五五”规划建议明确提出“加强人工智能治理，完善相关法律法规、政策制度、应用规范、伦理准则”。这表明中国正致力于构建一个与技术创新相适应的治理体系。中国的治理具有鲜明的“前置性”和“主动性”特征，例如已出台《生成式人工智能服务管理暂行办法》等法规，并在自动驾驶、人脸识别等具体领域探索沙盒监管模式，体现了在发展中规范、在规范中发展的审慎态度。中国提出的“以人为本、智能向善”的治理理念，旨在回应技术发展带来的普遍性社会关切。

美国的人工智能发展路径，是其自由主义经济传统与现实主义外交战略在数字时代的集中投射。其核心逻辑是通过激发市场内在活力维持技术领先，并通过构建排他性联盟体系遏制战略竞争对手，从而巩固其全球霸权。

2025年7月白宫发布的《美国人工智能行动计划》序言中，引用的美国总统的话直言不讳：“突破这些领域有可能重塑全球力量平衡……我们必须实现并维持毋庸置疑且不受挑战的全球技术主导地位。”这份文件通篇将中国视为“战略竞争对手”，并将人工智能竞争定性为一场“竞赛”。这种“零和博弈”的思维模式，深刻塑造了美国人工智能战略的方方面面。其目标不仅是促进经济增长，更是确保军事优势、设定全球标准，并防止竞争对手在技术上实现超越。

与中国的国家主导模式不同，美国坚信私营部门是创新的主体。该计划将“移除繁文缛节和繁琐监管”列为第一支柱的首项行动，并明确撤销了被其视为“预示繁琐监管制度”的上一届政府行政命令。其政策工具包括：由行政管理和预算局牵头，全面审查并废除阻碍人工智能发展的联邦法规；由联邦贸易委员会重新审视反垄断调查，防止其“不当负担人工智能创新”；在州层面，通过联邦资金分配来影响各州的人工智能监管。在技术生态上，美国形成了由风险投资驱动、大厂收购整合、初创公司不断涌现构成的“雨林式”生态。 这种生态充满活力与多样性，善于催生颠覆性创新，并在基础模型和底层开发框架上持续引领。此外，美国重视鼓励开源和开放权重模型的发展，认为这有助于初创企业创新、防止大公司垄断，并能够将承载“美国价值观”的人工智能技术输出全球，具有地缘战略价值。

美国也清醒地认识到，算力是人工智能时代的“石油”。该计划承认美国能源容量自1970年代以来停滞不前，而中国已快速扩建全国电网。为此，其第二大支柱“建设美国人工智能基础设施”提出了一系列激进措施：为数据中心和半导体制造设施建立简化的环境许可程序，甚至为此创设新的“ categorical exclusions”（类别排除），以绕过《国家环境政策法》等法规的详细评估；发展匹配人工智能创新步伐的电网，反对“激进的气候教条”，优先联接近零碳的可靠、可调度电力；并通过《芯片与科学法案》等政策工具，恢复美国半导体制造业，确保供应链安全。

在国际层面，美国的战略是双轨并行的。一方面，其致力于向盟友和伙伴“出口美国全套人工智能技术栈”，通过经济外交、出口信贷等方式，构建一个以美国技术为标准的基础设施联盟，使其盟友在技术上形成对美国的路径依赖。另一方面，美国系统性地加强对华技术封锁。该计划详细列出了包括加强人工智能计算芯片出口管制执法、堵塞半导体制造设备出口管制漏洞、推动盟友与美国出口管制对齐，以及利用《外国直接产品规则》等工具进行长臂管辖等一系列措施。其目标很明确：延缓中国获得尖端算力与技术的能力，确保美国的代差优势。在治理规则上，美国也正积极通过联盟网络输出其“轻触监管”、以“不阻碍创新”为首要原则的治理模式，并试图将其技术标准与规则变为“全球标准”。

将中美路径并置比较，可以清晰地看到两种不同制度逻辑下的发展范式。中国的“发展型国家”模式强调统筹、普惠与安全；美国的“竞争型市场”模式强调自由、领先与联盟。对于正处于“十五五”规划开篇布局关键时期的中国而言，美国的经验与教训均可提供宝贵的镜鉴。

中国“以人民为中心”的普惠性发展导向，有助于凝聚社会共识，避免技术红利被少数阶层垄断，这是其制度优越性的体现。然而，在美国已将人工智能明确定义为“国家安全核心”并付诸全方位行动的背景下，中国也需在战略上进一步提升人工智能在总体国家安全观中的地位。这意味着，在继续推动“人工智能+”赋能千行百业的同时，必须强化人工智能在网络安全、生物安全、经济安全、国防科技等关键领域的应用与防护能力，并建立针对人工智能技术本身的纵深防御体系。

中国的举国体制在组织重大科技攻关（如大模型研发、半导体设备突围）方面具有无与伦比的优势。然而，美国市场驱动模式所催生的那种由下而上、百花齐放的原始创新能力，尤其是在颠覆性算法和底层开发框架领域的持续引领，值得深思。中国应当在保持国家战略科技力量主导地位的同时，进一步为私营部门和初创企业营造更宽松、更包容的创新环境。例如，在非核心、非安全领域探索“监管沙盒”，简化创新产品的上市审批流程；鼓励风险资本投向更前沿、更长周期的底层技术研发；保护技术路线的多样性竞争，避免资源过度集中于单一技术路径；在教育体系上鼓励批判性思维与跨学科融合，培育能够诞生颠覆性思想的土壤。

此外，“十五五”规划建议中延续提及的中国建设“全国一体化数据市场”构想具有前瞻性，但仍面临数据确权、定价、流通安全与收益分配等世界性难题。美国在数据流通上更依赖市场契约与法律框架，但在跨平台数据互操作性等方面也存在壁垒。中国的突破口在于，在确保数据安全和隐私保护的前提下，优先推动公共数据、科研数据的最大限度开放共享，并率先在智能制造、医疗卫生等垂直领域建立行业级的数据空间和可信流通范式，以实际应用价值驱动数据要素市场的形成。

同时应当警惕，美国正积极通过联盟体系输出其技术标准与治理规则，并试图将中国排除在外。中国若仅仅被动适应他人制定的规则，将在长期竞争中处于不利地位。因此，中国必须更积极主动地参与乃至引领人工智能全球治理。这要求中国不仅要在技术上实现并跑乃至领跑，更要在哲学、伦理和法学层面进行深入思考，提出关于人工智能时代人类生存、社会组织和全球治理的“中国方案”。具体而言，应在联合国、国际电信联盟等多边框架下，基于“人类命运共同体”理念，推出更具包容性的人工智能治理方案；在人工智能伦理标准、评测基准、跨境数据流动等规则方面，提出中国的技术标准与方案；结合“一带一路”倡议，与新兴市场和发展中国家分享中国的人工智能应用经验与技术，构建数字合作伙伴网络，逐步提升在国际规则制定中的话语权。

中美人工智能的竞赛，本质上是两条现代化道路、两种治理模式的竞争。美国的路径依托其现有的科技优势、联盟体系与市场活力，力求通过“技术民族主义”巩固其主导地位。中国的路径则立足于超大规模市场、高效的国家动员能力以及追求共同富裕的发展理念，旨在探索一条技术赋能社会全面进步的“数字文明新道路”。

展望“十五五”，中国的人工智能发展正处于一个历史性的十字路口。前路绝非坦途，既有核心技术“卡脖子”的风险，也有治理复杂的巨大挑战。然而，中国的优势在于强大的战略定力、完整的工业体系和对长远目标的执着追求。未来的关键，在于能否成功地将举国体制的战略优势与市场机制的微观活力有机结合起来，在技术突破、数据活化、治理创新与全球参与四个维度上实现协同演进。

中国的成功不取决于在单一技术指标上超越美国，而在于能否成功构建一个“国家战略引领力、市场创新活力、社会包容力、全球号召力”四者统一的人工智能发展新范式。中国不必也无法完全复制美国的路径。正确的方向是，在充分吸收域外经验的基础上，坚定地走出一条以我为主、融合创新、安全可控、普惠共享的中国特色人工智能发展道路。这不仅关乎中国自身的繁荣与安全，更意味着中国有能力为全球人工智能的健康发展贡献一种不同的智慧与选择，证明技术进步完全可以服务于人类的共同福祉与社会的整体和谐，这将是中国在人工智能时代惠及全球的突出贡献。

作者简介：黄京磊，对外经济贸易大学国际经济贸易学院助理教授；李思瑶，首都经济贸易大学会计学院。

原文刊发于《现代金融导刊》2025年第11期